建设全国统一大市场的重要性和着力点

来源：清华金融评论

建设全国统一大市场，是释放我国巨大内需潜力、促进经济持续回升向好的内在要求，也是构建新发展格局、推动高质量发展的战略举措。本文认为，超大规模市场是我国的独特发展优势，建设全国统一大市场要坚持问题导向，与此同时，要为全国统一大市场建设营造良好环境。

建设全国统一大市场，是释放我国巨大内需潜力、促进经济持续回升向好的内在要求，也是构建新发展格局、推动高质量发展的战略举措。超大规模市场形成我国独特发展优势。建设全国统一大市场，要坚持问题导向，健全市场准入制度，完善公平竞争制度，破除地方保护和市场分割，并通过完善财税、统计和地方政绩考核制度、推进要素市场化改革、充分发挥数字智能技术的积极作用等举措，为全国统一大市场建设营造良好环境。

超大规模市场是我国的独特发展优势

当今世界，市场是最稀缺的资源。超大规模市场形成了我国独特发展优势。一是规模经济效应大。2024年，我国社会消费品零售总额48.3万亿元，按年均汇率折算为6.78万亿美元，相当于当年日本国内生产总值的1.6倍左右。超大规模市场为深化分工、促进竞争、降低综合成本、发挥规模经济效益提供了广阔空间。二是范围经济效应大。我国生产要素丰富多元，产业体系完备齐全，制造业占全球比重稳定在30%左右，形成了强大的产业配套能力和综合成本优势。三是创新创造效应大。超大规模市场形成的丰富场景有利于创新成果市场化和迭代升级，支撑新兴产业发展和现代化产业体系建设。四是空间集聚效应大。超大规模市场和人口意味着我国有更多的中心城市、都市圈和城市群，生产要素的空间集聚提升了资源的空间配置效率。五是发展外溢效应大。我国货物贸易占全球货物贸易比重为12.5%左右，已成为150多个国家的主要贸易伙伴，随着我国对外部商品和服务吸纳能力不断增强，对全球经济的外溢效应和边际影响将持续增大。

超大规模市场不仅促进了我国经济快速发展，也有效提升了我国参与国际竞争的能力和水平。过去较长一个时期，我国制造业主要依靠低成本优势参与国际竞争。但随着劳动力成本优势减弱，超大规模市场对降低制造业综合成本的作用日趋显现。超大规模市场可以摊薄制造业的研发、投资、物流、营销、采购等成本，由此形成的综合成本优势可以转化为最终产品价格优势。正是超大规模市场赋予“中国制造”的独特优势，使中国制造业继续保持强大竞争力。“中国生产什么，什么就便宜”，正是中国超大规模市场威力的生动写照。西方一些政客难以理解为什么中国在劳动力成本上升后产品还如此便宜，实际上是他们并不理解中国超大规模市场的特征。

建设全国统一大市场要坚持问题导向

党的十八大以来，我国坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，着力清除市场壁垒，加快形成现代市场体系。同时，我国统一大市场建设仍面临制度规则不统一、公平准入和公平竞争受到限制、地方保护和市场分割等突出问题。当前，要围绕健全市场准入和公平竞争制度，破除地方保护和市场分割等，加快完善相关制度规制。

健全市场准入制度

市场准入制度是社会主义市场经济基础制度之一。市场对资源配置起决定性作用的重要前提，就是各类企业无歧视地进入市场，自主选择生产什么、怎样生产和为谁生产。市场准入领域越大，企业选择范围越大，市场发挥作用的空间就越大。

党的十八大以来，我国积极推动建立公平统一、开放透明的市场准入机制，特别是2018年全面实施市场准入负面清单制度后，市场准入管理模式发生重大转变。近年来，通过破除一批典型的市场准入壁垒，持续优化新业态新领域市场准入环境，开展市场准入效能评估等，推动公平市场准入取得新成效。但仍要看到，市场准入仍面临各种显性和隐性壁垒，特别是在经济下行压力较大的情况下，地方政府往往采取各种手段保护本地企业，客观上限制了公平准入和公平竞争。

现实中，限制市场准入的各种显性和隐性壁垒仍然较多。比如，有的地方工程项目建设只允许本地企业参与招投标，否则不予办理施工许可证。若是技术标准要求高不得不交由外地企业承建时，地方或要求将该企业迁移到辖区内，或要求外地企业必须将业务分包给本地企业。再如，招商引资要求外来企业必须在本地设置分公司并在本地注册纳税，并将其作为享受优惠政策的必要条件。一些地方还设置障碍阻碍企业正常迁移。各种隐性壁垒花样翻新。如制定有利于本地企业的技术、卫生、检验检疫标准，排斥外地产品和服务，或采取有利于本地企业的政府采购政策等。

建设全国统一大市场，就是要健全公平市场准入的制度规制，实现各类经营主体平等进入各类市场，打通制约经济循环的堵点卡点，促进商品和要素在更大范围顺畅流动。

第一，进一步完善市场准入负面清单制度。市场准入负面清单制度既是公平统一、开放透明的市场准入规则，更是政府管理方式的深刻变革。2018年全面实施市场准入负面清单制度以来，对推动市场准入管理创新发挥了积极作用，但仍然存在负面清单制度赋权不够、法律位阶过低、清单事项与审批事项衔接不畅等问题。更重要的是，政府部门仍习惯于前置审批、事前审批，还没有按负面清单要求实现流程再造，工作重心尚未转向事中事后监管，政务信息共享和跨领域跨层级监管能力也不匹配。因此，要提高负面清单制度的法律位阶，建立市场准入负面清单动态调整、信息公开和第三方评估机制，统筹衔接清单事项与行政审批事项，提高事中事后监管效能，确保实现“市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入”。

第二，完善公平市场准入的制度规制。研究制定“市场准入法”或“市场准入条例”，出台市场准入干预行为的禁止清单，制定招投标等重点领域专项审查规则。制定关于各地企业补贴、反补贴的法律法规。健全公平市场准入监督机制，坚决清除阻碍公平市场准入的各类障碍和隐性壁垒。

第三，放开民营企业的市场准入。放开准入关键是进一步解放思想，坚决破除所有制身份歧视，解决该放的领域没有完全放开、核心领域和关键环节设置隐性障碍，让民营企业“望而却步”的问题，对已经明确放开准入但核心关键环节尚未放开的，要采取坚决措施放到位。全面排查和系统清理各类显性和隐性壁垒，不得额外设置对民营企业的准入条件，解决事实上存在的“明放暗不放”“上放下不放”“虚放实不放”等问题。

完善公平竞争制度

公平竞争是市场经济制度的核心。公平竞争制度，是维护市场秩序、保障各类经营主体公平公正参与市场竞争的制度安排。完善公平竞争制度，有利于优化资源配置，降低制度性交易成本，进而调动各类经营主体的积极性和创造性，增强经济活力和内生发展动力。

近年来，我国着力完善公平竞争的制度规则，修订并实施《反垄断法》，出台《公平竞争审查条例》，推动公平竞争审查制度落实，保护和促进市场公平竞争。但也要看到，完善公平竞争制度仍有许多工作要做。比如，现实条件下，民营企业往往在融资能力以及土地、劳动力使用等方面不如国有企业，使其在市场竞争中处于弱势地位，影响公平竞争和资源有效配置。从近年情况看，各级政府出台了大量鼓励民营经济发展的政策文件，但对民营企业各种隐性的、事实上的歧视或区别对待，也就是各种“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”仍然存在，在参与政府重大工程项目招投标、获得银行信贷、申请科研项目等方面更为突出。

完善公平竞争制度，要健全公平竞争制度框架和政策实施机制，完善公平竞争审查制度，强化竞争政策基础地位，营造公平竞争的市场环境。

第一，全面落实公平竞争审查制度。强化公平竞争审查制度的约束力和权威性，完善实施机制。从国际经验看，公平竞争审查需要有一个强有力的机构综合协调并承担最终裁决权。公平竞争审查例外制度要严格限于服务国家安全、提升国家自主创新能力、保护社会公共利益等特定领域。我国现阶段政策制定机关自我审查方式有其合理性，但“谁制定、谁审查”的制度规定不利于增强公平竞争审查的中立性、客观性，也会导致审查动力不足或流于形式。因此，要进一步细化公平竞争审查标准，建立抽查、考核、第三方审查和评估机制，并将评估结果向社会公开。

第二，强化竞争政策基础地位。完善竞争政策框架，建立健全竞争政策实施机制，并通过政策约束和监管执法避免排除和限制竞争的行为。明确竞争政策基础性与产业政策特定性之间的关系，实施产业政策原则上要限定在市场机制失灵的领域，即使在特定领域实施产业政策，也要由选择性产业政策转向功能性产业政策。

第三，营造公平竞争的市场环境。在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面，为民营企业营造公平竞争环境，保障民营企业实现权利平等、机会平等、规则平等。规范设置投资准入门槛，建立公平开放透明的规则，对各类投资主体一视同仁，切实打破自然垄断和各类行政垄断，国有企业经营的自然垄断行业，竞争性环节也应放开，允许民营企业进入并按市场规则运行。行政垄断是以行政权力为基础的垄断，放宽准入本身就是一种有效的反垄断政策。

破除地方保护和市场分割

我国具有超大规模市场优势，商品市场规模优势明显，资本、技术、数据等要素市场规模迅速扩大，但仍存在地方保护和市场分割现象。加快建设全国统一大市场，打破地方保护和市场分割，促进商品要素资源在更大范围内顺畅流动，不断增强我国的市场优势，才能更好联通国内与国际市场，为构建新发展格局提供强大支撑。

第一，规范地方招商引资行为。近年来，各地在招商引资中往往采取超常规优惠方式，从税收、土地、厂房，到人才引进、生产补贴、产业投资基金奖励等，五花八门。要全面清理招商引资的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查，严禁违法违规给予政策优惠。鼓励各地区持续优化营商环境，依法开展招商引资活动，防止招商引资恶性竞争行为，以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资。

第二，规范招标投标和政府采购领域的规定和做法。招标投标和政府采购中严禁违法限定或者指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商，不得违法设定与招标采购项目具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件等，不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动。建立健全统一规范、信息共享的招标投标平台体系，推进招标投标全流程电子化，加快完善电子招标投标制度规则、技术标准，推动优质评标专家等资源跨地区跨行业共享。

为全国统一大市场建设营造良好环境

加快建设全国统一大市场要坚持长短结合和标本兼治，既要针对当前突出问题完善相关政策并采取治理措施，也要着眼中长期不断完善相关制度环境。

第一，进一步完善财税、统计以及地方政绩考核制度。优化调整中央与地方的事权和支出责任，形成中央与地方以及省以下财政事权和支出责任的清晰框架，推动建立健全权责配置更为合理的省以下财政体制，形成各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。试点开展经营主体活动纳入发生地统计，更全面反映地方经济发展实际情况。进一步规范地方干部政绩考核和评价标准，将依法行政、守信履约纳入评价体系。完善干部管理和激励制度，对不当干预市场的行为严肃问责。

第二，推进要素市场化改革。推动经营性土地、劳动力等要素实现自由有序流动和全国范围优化配置。发挥全国土地二级市场交易服务平台作用，促进土地资源市场化配置。深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化和基本公共服务均等化。加快技术和数据等要素统一市场建设，探索建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保障等基础制度和标准规范。

第三，充分发挥数字智能技术的积极作用。用好大数据、云计算、人工智能等技术手段，打破妨碍统一大市场建设的各类障碍和壁垒。围绕新技术新业态新模式加强制度创新供给，为塑造公平竞争生态提供保障。加快市场监管大数据平台建设，推进市场监管数字化智能化，规范市场监管领域自由裁量权，促进企业信用信息互通互认，一体化推进信用监管和智慧监管。